作者: 2017-01-20 10:04:01 来源:
当前,国家确立了以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为主的供给侧结构性改革措施,但在具体实施上不应搞一刀切。对于石油石化行业而言,应针对油气供给不足与成品油生产过剩的矛盾、一体化经营与专业化经营的矛盾、国有企业集中经营与民营企业进入的矛盾,以及行政化管理机制与市场化管理机制的矛盾,以提升油气供给保障能力和质量为核心,优化炼化产业链及布局,建立市场化油气价格形成机制。
中国石油石化行业供给侧改革的重点内容就石油石化行业而言,供给侧改革的根本出发点就是要改革、提升石油石化行业的供给能力和供给效率,优化生产结构和产品结构,更加高效地满足国民经济发展和人民生活改善对石油石化产品的需求。归根结底,就是要以尽可能低的成本生产、以尽可能低的价格销售、以尽可能丰富的品种向消费者供应尽可能环保的产品。因此,石油石化行业供给侧改革应重点集中在以下方面。1 增强油气供应保障的能力一是眼睛向内,加大国内油气勘探开发的投入。但由于油气勘探高风险、高技术、高投入的特点,一定程度上限制了民营资本进入的能力和积极性,这也决定了油气勘探业务的低竞争性和油气开发业务的高竞争性。事实上,民营资本正是在油气开发业务上表现出快速进入的强烈渴望。因此,要加强国内油气的生产供应能力,关键还是要对油气勘探业务提供与其高风险水平相适应的高回报,建立勘探成果的转让和合作开发机制。在未来一定时期内,三大国有石油公司仍将是国内勘探业务的主体。如果仅仅放开油气开发业务,而不能给予勘探业务合理的投资回报,那么油气开发业务的繁荣只能是昙花一现。二是眼睛向外,加大利用国际油气资源的能力。按照当前的模式,获取国际资源有两种方式。一种方式是直接参与国际油气贸易,以管道或海运方式将国外油气资源运送至国内;另一种方式是在资源国获取油气资源,并实施勘探开发。从本质上说,后者只是占有了资源,如果不能安全地运送至国内,依然不能成为国内市场的有效供给。在眼睛向外方面,必须首先保证所获取的资源能够安全、高效地运送到国内。进一步看,放开油气进口权,繁荣油气贸易,逐渐加大中国在国际油气市场的话语权,建立科学的、反映中国市场状况的透明化油气价格形成机制,提升中国在国际油气市场的定价权,应该成为增强中国石油石化行业供应保障能力的重要组成部分。2 增强油气供应保障的质量在提高油气供应保障能力的同时,必须注重供给保障的质量。就质量而言,一是要有弹性,二是品种要丰富,三是要满足环保标准。有弹性,就是在油气产品的季节性需求高峰期和国民经济发展的快速期,能够足额保障市场供应,不至于出现短期性或者阶段性的供应短缺,不能因供给能力不足而出现油气价格的大幅度波动。品种丰富,就是要满足消费者对石油石化产品的品种需求,能够有技术创新,合理有效地引导需求结构优化升级,或者跟上消费者消费倾向的变化,向消费者提供价格尽可能低的产品。满足环保标准,这是对产品质量内涵的要求。石油石化产品的质量并非仅是满足使用的要求,更是要满足人民生活水平提高之后对更加清洁的环境的要求。成品油逐渐降低含硫量、减少二氧化碳排放,以及降低烯烃、芳烃的含量,化工产品减少有害物质的含量和提升废弃之后的可降解性等,都对石油石化产品的质量内涵提出了更高的要求。石油石化产品的生产环节也需要降低能源消耗和有毒有害污染物的排放,提高水和能源等资源的可循环利用水平。3 优化炼化产业链及布局当前,中国的炼化产业布局远离消费地的矛盾比较突出。从地域上看,中国的炼油能力主要集中在华北、东北和华南地区,2015年,这三大地区的炼油能力分别占全国的34%、16%和16%;成品油消费则是以东部地区为主,东部地区汽油和柴油的消费量占到了全国的49.2%。中国的成品油流向呈现“西油东进、北油南运、东油向西南”的格局。这种炼油能力布局结构与中国的原油产区和陆上原油进口途径主要集中在西北、东北有关,也与这些地区对以发展石油石化产业链拉动地方经济发展的诉求有关。加上中国的物流成本相对较高,东北、西北属于高寒地区而导致冬季能源消耗大,炼厂生产成本明显高于南方,制约了企业的经济效益。石油化工产业的类似问题也比较突出。优化炼化产业布局,首先要妥善处理好油气资源地与市场需求地的关系,平衡好企业生产成本与物流成本,并根据油气资源变化情况逐步调整优化产业布局;其次要适应油气国际贸易繁荣的趋势,合理布局油气码头和港口建设,靠近贸易物流集散地设厂生产,面向国内市场和国际市场供应产品;再次要兼顾炼化行业大型化、炼化一体化、绿色化、智能化的发展方向和民众环境保护意识增强、诉求增加的趋势,重点在环渤海、长三角和珠三角地区等经济发达地区布设石油石化产业园区,提高炼化产业集中度,这一方面有利于利用沿海优势开展原油、成品油和石化产品的国际贸易,另一方面,更能发挥成本优势,就近满足经济发达地区对成品油和石化产品的需求。4 建立市场化油气价格形成机制价格是市场的中枢,是引导资源流向和配置资源,反映和调节供求关系的关键信号。总体上说,中国的原油价格已经与国际市场接轨,成品油价格形成机制确立了市场化的方向,天然气价格市场化机制正在推进形成,化工品价格基本已经完全市场化。但是,我们要看到,完全与国际市场接轨的原油价格并没有反映中国的资源禀赋和消费特征;成品油价格市场化形成机制虽然逐步完善,但从根本上说实行的是成本加成定价机制,没有反映中国成品油市场供求关系、市场结构、消费倾向、可替代性、需求弹性等基本市场要素的特点;天然气价格实行多轨制,对工业用户而言显得“贵”,对居民用户而言显得“便宜”的矛盾,以及如何引导天然气消费作为清洁燃料和原料使用,充分反映中国天然气供给结构、需求结构及其弹性成为改革的重点。按照国际经验,建立市场化的油气价格形成机制,要突出公开交易市场的作用,这包括推进建立公开透明的原油、天然气等专业化交易所,利用大连商品交易所、郑州商品交易所等现有资源建立具有代表性的化工商品交易产品,期货现货结合、长期短期结合完善交易品种,建立反映中国市场供求状况的价格指数体系,使油气资源进得来、出得去,繁荣石油石化产品贸易。中国石油石化行业供给侧改革的主要路径石油石化供给侧改革面临的矛盾和主要问题是长期形成的,具有较强的历史性,难以在短期内得以解决。在具体的改革路径上,可以考虑“先机制、后体制”的方式,优先着手构建竞争性的市场结构,建立完全市场化的价格机制,加快放开油气及成品油的进出口权和经营权,通过价格传导机制提升市场的竞争性,形成良性竞争的市场。在此基础上,完全放开国内油气开发、炼油加工业务,降低或取消行业进出门槛,建立油气勘探权证和勘探成果转让及合作开发制度,引导各类资本按市场化规则和投资回报原则成为石油石化产品的供应商和市场参与者,发挥民营等社会资本的“鲶鱼效应”,增强企业改革的驱动力和紧迫性,充分激活三大国有石油公司的潜力和石油石化市场的发展能力。1 国家政策层面1.1 培育形成竞争性的市场结构这是石油石化行业供给侧改革的基础性工程。没有竞争就没有市场活力,供给侧改革就缺乏应有的动力。要改变三大国有石油公司一统行业的局面,就要增加市场参与主体,打破寡头垄断的市场结构,构建竞争性的市场结构,这样才能有效激活企业活力,促使三大国有石油公司转变经营管理理念,实施真正的改革,适应市场发展的趋势和要求。1.2 实现油气市场化定价要按照市场化的原则,放弃对油气产品定价的行政管理,实行完全的市场定价。主要是行政管理部门要转变观念。市场定价并不是不要行政管理,而是需要行政管理部门对市场行为进行监管,构建公开、透明的市场信息体系,防止和打击市场垄断行为,注重维护市场公平竞争的秩序,为市场运行提供制度环境和保障。同时,市场价格可以反映中国油气资源及相关产品的稀缺性,引导民众建立良好的消费习惯和市场预期,良好的市场监管制度和环境将有效改善供求关系,提升供给弹性和需求弹性。1.3 放开行业准入要降低行业准入门槛,逐步完全放开行业准入。能够使各种资本按照市场化决策和效益原则自由进入或退出石油石化行业,从宏观经济政策、金融和税收、法律环境方面为企业实施收购、兼并、重组创造合适的制度和环境。特别是要破除“资产流失”和“利益输送”的观念,使各市场参与主体自主决策,依照公开市场定价或者参照历史实际交易成交价公开交易,强化交易的透明度管理,以及媒体和大众的监督。同时,要放松油气和成品油进出口权,繁荣贸易,以充分利用国际市场调节和稳定国内市场供给,提升供给弹性和价格弹性,改善供给质量。1.4 建立油气勘探成果转让机制和合作机制国家地域的有限性和地貌特征的独特性决定了可勘探资源的局限性、稀缺性。油气勘探具有高投入、高风险的特点,这决定了油气勘探业务的主体必然集中在资本实力强、风险承受能力高的企业。如果没有对油气勘探成果的保护机制,而是任由各类资本侵蚀油气勘探成果持有人的合法利益和权益,那么只能创造油气开发的虚假繁荣,最终将没有资本进入勘探领域,会对油气行业的长期发展产生负面影响。因此,必须建立油气勘探成果的保护机制、转让机制和合作开发机制,保护油气勘探业务参与者的合法权益。在此基础上,放开油气开发业务,一方面可以提高油田勘探成果的利用效率,使勘探成果转化为现实的油气供给;另一方面可以提高油气勘探业务的吸引力,增加油气三级储量的厚度。1.5 合理规划炼化产业布局优化石油石化产业政策,规划炼油和石化产业布局蓝图。依照“靠近资源、靠近市场、物流成本最低”的基本原则,在全国范围内规划炼油和石化产业布局,划定优先发展区域和限制发展区域,逐渐改变炼油和石化产业远离消费市场的现状,提升行业供给效率。2 企业改革层面2.1 改一体化经营为专业化经营首先,三大国有石油公司要整合现有业务,建立专业化经营的管理架构,做实专业化业务经营公司。然后,专业化业务经营公司可以在不同层面上引入社会资本,实施股权多元化,建立规范的法人治理架构,并逐步降低持有的股权比例,变内部交易为市场交易,在上中下游业务链实现市场化采购和供应,使各业务主体成为自主决策、自我经营、自负盈亏的市场参与主体。最终使三大国有石油公司成为专业化油气公司,提升经营管理的集中度,不再从事工程技术、工程建设、装备制造等非油气业务,所需服务实施市场化采购。2.2 提升炼化企业规模化经营程度调整炼油和石化业务布局结构,提升规模化经营程度是提高企业经营效率的重要途径。要适应炼油和石化产业规模化发展的国际趋势,优化石油石化产品物流、降低物流成本的内在需求,以及国家提高产品环境保护标准的制度性要求,按照国家产业政策,淘汰落后产能和远离消费市场的低效产能,按照“靠近资源、靠近市场、物流成本最低”的原则,调整建设新的企业布局和业务布局,建立规模化石化产业链经营业务结构,提升经营效率和效益。2.3 提升技术创新能力和水平技术创新能力和水平是影响企业未来发展的关键性要素。当前,石油石化行业的核心技术主要掌握在西方石油公司手中,其高市场价值的技术短期内不会向中国转让。中国的石油石化企业产品结构单一,高附加值产品少。在油气勘探开发领域,缺乏在海上特别是深海地区勘探开发的技术,也缺乏针对页岩油、页岩气等高致密性、低渗透性油气藏的勘探开发技术。这些正是中国未来油气勘探开发的重要领域,亟需在技术上取得新的突破,才能使储量得到验证,使地质储量转变为可采储量,使可采储量转变为油气产品,使油气产品转变为有效市场供应。因此,必须着眼于未来业务发展的特点,改革现有的科研管理体制,加大科研投入,建立科技创新激励机制,瞄准基础性研究和前沿技术,培养科技人员队伍,贴近实际需求开展技术攻关。总之,供给侧改革并非一个时髦的名词,在实施上也不能一刀切,应充分认识石油石化行业的特点和存在的主要矛盾,有针对性地制定措施并加以实施,才能将供给侧改革落到实处,取得实际成果。END本文节选自《国际石油经济》2016年第10期文章《关于推进石油石化行业供给侧改革的思考》,作者冯保国。